Brève histoire des retraites en France

Conquête rattachée dans l’imaginaire collectif à l’immédiat après-guerre et à la création de la Sécurité Sociale au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, les retraites ont une histoire beaucoup plus ancienne dont ont retrouve les prémices dès le XVIIe siècle, en Europe puis aux États-Unis. Dans un premier temps pensé en termes d ‘assurance-vieillesse pour les catégories les plus pauvres de la population, le mécanisme de garantie collective évolue et se généralise à l’ensemble de la société tout au long du XXe siècle jusqu’à opérer une compensation quasi-complète de la perte de revenu liée à la fin de l’activité. La question des retraites est depuis le départ un enjeu pour les travailleurs et le patronat, autour des modalités de cotisation et d’administration, de même que le choix entre capitalisation et répartition a fait l’objet d’âpres débat, les libéraux privilégiant évidemment le choix de la capitalisation. Depuis le début des années 90, alors que le néo-libéralisme triomphe dans le monde occidental, l’acquis social que représente la retraite est systématiquement attaqué et son dispositif méticuleusement démonté en France par les gouvernements successifs, la « réforme » Macron en étant le dernier avatar en date.

DE L’ANCIEN RÉGIME AU SECOND EMPIRE : ASSURER LES SERVITEURS DE L’ÉTAT

Le plus vieux régime de retraite en France remonte au XVIIe siècle : Colbert instaure en 1673 la première retraite par répartition pour les marins, les Caisses des Invalides de la marine, créées pour compenser les périodes d’inactivité et empêcher que les marins ne soient tentés de se livrer à la piraterie. Le dispositif est étendu en 1709 à la marine marchande (celle-ci constituant une réserve pour la flotte de guerre), puis aux marins de la pêche. Suite à la victoire contre l’Angleterre dans la guerre d’Amérique, dans laquelle la marine a joué un rôle crucial, l’ordonnance de Castries de 1784 institue de manière définitive le système de pension (d’un montant d’un tiers de la solde) qui devient un droit pour les marins âgés d’au moins 60 ans, ayant effectué 10 ans de navigation sur les navires de commerce ou trois sur ceux du roi, idem pour les ouvriers non navigants ayant exercé au moins 25 ans dont 5 dans les arsenaux royaux. De la même manière qu’un système de pensions est mis en place pour les personnels de la Ferme Générale (perception des impôts) en 1768, pendant cette période les retraites ne concernent que les professions attachées au service de l’État et dont il semble crucial de s’assurer la fidélité, ce qui s’explique par exemple concernant la marine au XVIIe siècle par la volonté de Louis XIV de doter le royaume de France d’une force navale capable de rivaliser avec ses puissants voisins. Autrement, a plupart des travailleurs dépendent pour leurs vieux jours de la charité , des institutions religieuses et des corporations. Le mouvement se poursuit durant la Révolution (mise en place des premières caisses des fonctionnaires de l’État en 1790) et jusque dans la première moitié du XIXe siècle, les systèmes de retraites institutionnalisés concernant uniquement ceux qui sont au service de l’Etat : création du régime de retraite de la Banque de France par décret impérial en 1808 (alimenté par une dotation de la Banque et une retenue de 2% sur le salaire des employés, la pension ne pouvant dépasser 50% du salaire et étant délivrée au bout de 30 ans de service, sans critère d’âge), loi Guizot de 1833 (création d’une Caisse d’épargne et de prévoyance dans chaque département pour les instituteurs, alimentée par la retenue d’un vingtième du traitement fixe – ce qui reste faible), ou encore la loi d’avril 1831 instaurant le système de retraites militaires, le point d’orgue étant la mise en place d’un système de pension unifié par répartition pour l’ensemble de la fonction publique (civile et militaire) sous Napoléon III en 1853, qui donne droit à une pension à partir de l’âge de 60 ans et 38 annuités de service (en pratique, beaucoup continuaient à travailler vu la faiblesse de la pension). Une Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse est créée en 1850 pour recueillir les cotisations volontaires des salariés et les capitaliser sous forme d’emprunts d’État, mais le nombre de cotisants reste extrêmement bas jusqu’au début de la Première guerre Mondiale (à peine 350 000 pour 20 millions d’actifs), essentiellement à cause de la faiblesse des salaires.

AU TOURNANT DU SIÈCLE : ENDIGUER LA PAUVRETÉ DES MASSES

L’intérêt pour la question d’une retraite appliquée aux plus humbles et notamment aux masses laborieuses des usines ne se pose qu’avec les débuts de la Révolution industrielle, qui intervient beaucoup plus tard en France que dans l’Angleterre et l’Allemagne voisines. L’apparition d’un salariat très pauvre qui a quitté les systèmes anciens de solidarité de la campagne pour les villes, et qui ne peut par conséquent plus compter sur les aides traditionnelles (famille, voisins) pour subsister quand il ne peut plus vendre sa force de travail, et qui n’est pas assez riche pour avoir épargné et placé des fonds, oblige à réfléchir à un système de garantie collective du revenu des personnes âgées. Les sociétés de secours mutuelles (héritières des mouvements mutualistes socialistes et lointaines ancêtres des mutuelles actuelles) mises en place par les corporations ouvrières dès le début du XIXe siècle, organisées par branche de métiers, et reconnues pas décret en 1852, offrent aux ouvriers une première sécurité en cas d’accident, de chômage ou de grève, et pour certaines assurent le versement d’une retraite, le tout financé par prélèvement de cotisation sur leurs membres actifs. Néanmoins, seuls 36 000 des 2 millions de sociétaires qu’elles comptent à la fin du XIXe siècle cotisent pour leur retraite. Du côté du patronat, certains grands industriels à la fibre « sociale » (comme Schneider, Creusot ou Godin), qui s’inscrivent dans la tradition du paternalisme et qui ont tout intérêt à pourvoir en « avantages » des ouvriers qui ne pourront en être que reconnaissants et donc moins remuants, créent des Caisses de Secours et des régimes de retraite pour leurs salariés En 1898, 229 entreprises industrielles (sur 300 000) ont une caisse de retraite, pour 116 000 cotisants (sur plus de 2,6 millions d’actifs dans le secteur), ce qui reste encore très modeste. Si les premières initiatives sont lancées par le secteur privé (dès 1850 était ainsi instauré une sorte de premier « régime spécial » de retraite par répartition pour les personnels des compagnies de chemin de fer privées), l’État prend finalement en charge au tournant du siècle la question des retraites par corporation, en tenant compte, avec la création de régimes de retraite spéciaux pour l’ensemble des mineurs, des ouvriers des arsenaux et des cheminots (lois et décrets de 1894, 1897 et 1909), le critère de pénibilité. Néanmoins la volonté d’établir un régime obligatoire général se heurte à l’hostilité des tenants du « libre-choix » et si une trentaine de propositions et de projets de loi sont déposés devant le Parlement entre 1879 et 1901, aucun n’aboutit. Le véritable tournant a lieu en 1910 avec le vote de la loi sur les « retraites ouvrières et paysannes » qui instaure un système de retraites par capitalisation et le versement de pensions (300 francs par an, un revenu très faible) à partir de l’âge de 60 ans et pour 30 annuités de travail, et, à la suite d’âpres négociations avec le patronat, financées par cotisations pour moitié patronales, pour moitié ouvrières. La CGT, qui milite pour une retraite par répartition, dénoncera ce qu’elle qualifiera d’escroquerie en parlant à l’époque de « retraite des morts », puisque la totalité du capital épargné est épuisé au bout de 10 ans, soit un âge de 70 ans pour le retraité (que peu atteignaient alors dans le milieu ouvrier), sans compter que la loi de 1910 ne prévoyait pas de réversion pour les veuves, pourtant nombreuses à l’époque. Néanmoins plusieurs députés socialistes comme Jaurès y sont favorables, estimant que si elle est insatisfaisante, elle représente toutefois une première avancée et permet de « mettre un pied dans la porte ». La loi de 1910 n’aura finalement que peu d’effets (seulement 2,6 millions de cotisants en 1912 pour 18 millions d’actifs), puisque les ouvriers, encouragés par la CGT, refusent de cotiser, et que le patronat, qui ne veut évidemment pas mettre la main au portefeuille, obtient gain de cause auprès de la cour de cassation sur le caractère obligatoire de la cotisation, qui sera finalement annulé. La Première Guerre Mondiale achève de désorganiser le système, les fonds épargnés fondant sous l’effet de l’inflation.

Tract de la CGT contre la loi sur les retraites ouvrières et paysannes (1910)

DE L’ENTRE-DEUX GUERRE AU PROGRAMME DU CONSEIL NATIONAL DE LA RÉSISTANCE : VERS LE RÉGIME GÉNÉRAL PAR RÉPARTITION

Après la Première Guerre Mondiale, l’idée de retraite s’est enracinée dans les esprits et est désormais considérée comme un droit dû à chaque travailleur, et un véritable salaire différé. Les retraités constituent désormais une catégorie sociale à part entière, comme le montre la création de groupements de retraités, dont les deux plus importants dans les années 30 sont l’Union syndicale des pensionnés civils et militaires et l’Entente générale des retraités. On assiste alors à la seconde tentative de mise en place d’un régime de retraite obligatoire pour les salariés du secteur privé les plus pauvres avec les lois de 1928 et 1930 qui créent les assurances sociales : le financement de la maladie, du décès et de la maternité est assuré par répartition, tandis que celui des retraites l’est par capitalisation. L’assuré reçoit une pension représentant 40% du salaire moyen sur la période de cotisation à partir de l’âge de 60 ans et de 30 annuités de travail. Sous le Front Populaire le sujet reste crucial puisqu’entre 1936 et 1939, pas moins de 24 projets et propositions de loi concernant les retraites seront déposés, sans qu’ils aboutissent finalement. Dans l’ensemble des pays européens, la crise des années 30 (inflation et dévaluations successives) montre les limites du principe de capitalisation et mène à son abandon progressif, avec le passage à un système de répartition en France sous le régime de Vichy dès 1940. Une allocation spéciale pour les vieux travailleurs salariés (65 ans et plus) disposant de ressources moindres est votée en mars 1941 au motif de la solidarité entre les générations et dans le but de retirer les plus fragiles et les moins aptes du marché du travail afin d’embaucher les plus jeunes et faire ainsi baisser le taux de chômage. Le principe de répartition est conservé dans le programme du Conseil National de la Résistance et la création de la Sécurité Sociale par l’ordonnance du 4 octobre 1945 acte un système d’assurance-vieillesse par répartition, avec un âge de la retraite établi à 60 ans et 30 annuités pour une pension fixée à 20% du salaire annuel moyen sur les dix dernières années, qui passe à 40% à partir de 65 ans. Comme le prévoyaient Les Jours heureux, il s’agit de mettre en place « une retraite permettant aux vieux travailleurs de finir dignement leurs jours ». Le régime est d’abord pensé pour être universel, mais les fonctionnaires et les salariés des régimes spéciaux conservent leur propre système de retraite, plus avantageux, de même que les agriculteurs avec la Mutualité Sociale Agricole. À partir de 1948, les professions non salariées (artisans, commerçants et professions libérales) organisent leurs propres régimes de retraite. Par rapport à la loi de 1928-1930, le régime général est plus favorable aux salariés, mais montre ses limites : les personnes ayant achevé leur carrière avant 1930 ne sont pas concernées, la tranche de salaire qui dépasse le plafond n’est pas prise en compte pour le calcul de la pension, et le taux de cette dernière (entre 20% et 40% du salaire actif) demeure insuffisant.

DE L’APRÈS-GUERRE AUX ANNÉES 80 : LA RETRAITE INTÉGRALE POUR TOUTES ET TOUS

Même s’il s’agit d’une entorse au principe d’universalité, des retraites complémentaires sont créées avec l’appui des syndicats pour éviter le retour à des mécanismes par capitalisation pour compléter la retraite générale, notamment pour les cadres du secteur privé avec l’AGIRC en 1947, puis pour les non cadres de l’industrie et du commerce, et les agents du public non titulaires avec l’ARRCO en 1961, si bien qu’en 1978 l’ensemble de la population active est couverte par les systèmes de retraite, générale et complémentaires. On observe également une amélioration progressive des conditions des retraités avec la création en 1952 d’une allocation spéciale pour les personnes ne relevant d’aucun régime de retraite, et en 1956 du Fonds National de Solidarité, allocation financée par l’impôt qui vise à compléter les pensions faibles, et qui concerne quand même plus d’un million de personnes à la fin des années 50. De la même manière, il est décidé dès 1948 d’indexer les pensions, ou encore de mettre en place une réversion pour les conjoints veufs, finalement cumulable avec sa propre pension. La loi Boulin de 1971 marque un moment important en faisant passer le taux de retraite du régime général à 50% du salaire annuel moyen sur les dix meilleures années pour 37 ,5% annuités de cotisation. Avec l’arrivée de Mitterrand au pouvoir en 1981, le taux plein de la retraite est atteint dès 60 ans, âge auquel on peut également toucher une retraite complémentaire.

UNE INTENSIFICATION DE LA CONTRE-OFFENSIVE LIBÉRALE DEPUIS LES ANNÉES 90

Cette longue liste des améliorations apportées au régime des retraites pourrait faire oublier qu’il y eut pourtant une contre-offensive libérale, et ce dès les années 50 : 4 millions de grévistes, soutenus par l’opinion publique, manifestent en août 1953 contre les décrets Laniel qui prévoient, entre autres mesures, et déjà au prétexte de l’ « harmonisation », le recul de l’âge de départ à la retraite pour les fonctionnaires, et poussent finalement le gouvernement à céder. En 1967, les ordonnances Jeanneney visent à imposer l’autonomie financière à chaque branche de la Sécurité Sociale, ce qui revient de fait à démanteler le régime général des retraites, remplacé par une Caisse Nationale de Vieillesse, dont la gestion passe à 50/50 entre patronat et syndicats (contre 1/3 – 2/3 auparavant). Le patronat, qui n’a eu de cesse de faire baisser sa part de cotisation et le niveau de pension, trouve une fois de plus un allié dans le gouvernement qui en 1987 indexe les pensions sur l’inflation et non plus sur l’évolution du salaire moyen, ce qui entraîne une baisse de 25% des pensions sur trente ans. En 1993, le nombre de semestres de cotisation pour une retraite à taux plain augmente (soit un passage de 37,5 annuités à 40), et la pension n’est plus calculée que sur les 25 meilleures années. À l’automne 1995, le plan Juppé pour la Sécurité Sociale vise à aligner la fonction publique sur le secteur privé en faisant passer les annuités de 37,5 à 40 ans, et déclenche un mouvement de grève massif (2 millions de manifestants au plus fort de la mobilisation, et 20 jours de grève dans les transports, notamment), qui finit par faire reculer le gouvernement Juppé. La mesure est néanmoins reprise par le gouvernement Raffarin en 2003, qui veut cette fois faire passer le nombre d’annuités pour la fonction publique à 41, tandis que les salariés sont invités à investir dans des systèmes de capitalisation (PERP et PERCO), cette fois sans que les fonctionnaires puissent établir un rapport de force en leur faveur. En 2008, Sarkozy lance une nouvelle offensive contre les « régimes spéciaux » : alignement de la durée de cotisation sur celle du public et du privé, calcul sur les six derniers mois au lieu du dernier, et indexation de la revalorisation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires, sans que là non plus la mobilisation ne s’élargisse suffisamment pour porter ses fruits. En 2010 enfin, l’âge légal du départ à la retraite est repoussé de 60 à 62 ans, voire 67 ans pour les salariés n’ayant pas cotisé un nombre d’annuités suffisant, et les dispositifs PERP et PERCO sont renforcés. Là encore, la mobilisation, pourtant bien réelle, ne rencontre pas l’écho espéré, si bien que gouvernement et patronat imposent un nouvel allongement de la durée de cotisation en 2013 et une fusion des régimes AGIRC et ARRCO en 2015.

L’énième « réforme » des retraites cru 2019 s’inscrit donc dans un mouvement de reconquête libérale commencé depuis une trentaine d’années et qui n’a cessé de s’intensifier. Gageons que l’ensemble des citoyens saura se souvenir que Macron s’attaque lui à un patrimoine séculaire et que le combat pour les retraites prolonge jusqu’à nos jours l’héritage de la Libération, du mouvement ouvrier et de la sociale.

Pâquerette Gracile

 

Illustration: La Méridienne, Vincent van Gogh, 1890.

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