La France reçoit de Louis XVIII la Charte constitutionelle - Palais du Louvre, salle des séances

De la démocratie à Bordeaux

Qui a suivi avec attention les dernières apparitions de Nicolas Florian dans les médias ne peut ignorer la récente passion du néo-édile pour les arbres qui peuplent sa ville, devenus un des thèmes phares de la prochaine campagne des municipales en 2020, et occasionnant une féroce course inter-partis à la plantation de végétaux. Mais Monsieur le Maire a un autre dada : celui de la démocratie participative.

Et c’est non sans une certaine fierté qu’il a inauguré en grande pompe le 10 septembre dernier la très bordelaise et très mystérieuse « Échoppe », sorte de méta-structure divisée en trois volets censée regrouper l’ensemble des dispositifs favorisant le débat, l’expression et la participation des habitants au sein de la cité.

Démocratie antique…

L’intérêt de la majorité de droite pour la question démocratique n’est pas nouveau, et Alain Juppé en son temps a pu s’enorgueillir de la « modernité » de Bordeaux en la matière, vantant la mise en place des conseils de quartier à la suite de sa première élection en 1995 alors même que la loi n’en avait pas encore fait une obligation. Les aspirations depuis la fin des années 60 à une pratique démocratique qui remettrait le citoyen au centre de la prise de décision politique ne trouvent leur traduction législative en France, après une timide mise en place d’opérations de consultation à la fin des années 70, qu’au début des années 90, avec la loi Joxe de 1992 (création des comités consultatifs) et la loi Barnier de 1995 (création de la Commission nationale du débat public), suivies de la loi Vaillant de 2002 (loi relative à la démocratie de proximité menant entre autres à l’instauration des conseils de quartier) et de la révision de la Constitution de 2003 (reconnaissance du referendum local). Censée « corriger » le caractère représentatif du système politique actuel où la voix du peuple s’exprime par l’intermédiaire d’assemblées élues, en y introduisant des éléments de démocratie directe, la démocratie participative peut être mise en œuvre au moyen de plusieurs « outils », dont le referendum, les assemblées citoyennes, ou encore le budget participatif. La légitimité des citoyens à exercer leur pouvoir n’est plus seulement fondée en droit, mais s’appuie sur la reconnaissance d’une « expertise du quotidien », inscrite dans une échelle locale (même si démocraties locale et représentative ne sont pas réductibles l’une à l’autre), et explique que les premières expériences de démocratie participative se soient déployées à l’occasion de grandes consultations sur des projets environnementaux et urbanistiques. La newsletter du mois d’octobre 2019 de la mairie de quartier Saint Genès-Nansouty qui invite les habitants à participer à la réflexion sur le nouveau plan de circulation autour de la place Nansouty récemment transformée qualifie ainsi les riverains d’ « usagers-experts du quotidien ».

Dans le cas bordelais, les habitants ont ainsi été consultés sur des projets d’aménagement du territoire de grande envergure comme Euratlantique, la caserne Niel (de 2006 à 2012), le quartier Benauge (de 2009 à 2011) ou l’emplacement du pont Chaban Delmas, et à l’échelle plus modeste des quartiers lors des restructuration de la voirie ou des équipements publics (réaménagement de place comme la concertation sur la place Gambetta en 2014 occasionnant seulement 43 contributions, de square, etc.), parfois sous forme d’ateliers à l’occasion de manifestations culturelles, comme dans la cadre de la bien nommée Agora (biennale d’urbanisme, architecture et design), l’objectif affiché étant certes à la fois de satisfaire au mieux les attentes des premiers concernés et de les associer au processus décisionnel. Mais le but réel est aussi de légitimer les mesures prises, sans compter bien sûr l’exploitation que les élus en font en termes de marketing politique et d’auto-promotion. C’est ainsi qu’Alain Juppé, dans une interview à Sud-Ouest, pouvait se targuer de s’être montré à l’écoute de ses administrés et d’avoir accédé à leurs demandes avec la création du lieu associatif la Halle des Douves dans le centre-ville.

et démocratie moderne

Nicolas Florian s’inscrit pleinement dans cet héritage en distinguant dans sa conférence de presse de rentrée quatre piliers de l’action municipale : la décision (prise en dernière instance par le maire, précise-t-il), la consultation, la concertation (considérée comme un degré supplémentaire atteint dans le « partage » – on appréciera le choix du mot) et la co-construction (que le maire affectionne particulièrement et dont il abreuve généreusement l’auditoire des derniers conseils municipaux), les trois derniers termes renvoyant tous à des modalités de la démocratie participative. Le message se veut inclusif et moderne, il est également très clair : consultation, concertation et co-construction n’impliquent pas la co-décision ; le premier édile écoutera tout le monde mais décidera seul. On a d’ailleurs pu constater la conception toute personnelle que la majorité municipale a de la co-construction lors du dernier conseil de quartier de Saint-Genès-Nansouty où une riveraine se plaignait qu’un conteneur de recyclage ait été déplacé sous ses fenêtres sans en avoir été avertie alors même que le maire-adjoint du quartier, Fabien Robert, venait de vanter la concertation à ce sujet mise en place avec toute la rue. Malgré une assistance composée pour moitié de notables du quartier, soutiens du maire (comme c’est souvent le cas dans ce genre d’assemblées), et le ton sec du maire-adjoint, la riveraine continua courageusement de soutenir qu’elle n’avait jamais reçu aucune convocation à une quelconque réunion. Fabien Robert reconnaîtra à demi-mot dans une prise de parole ultérieure qu’il n’avait pas pu organiser de concertation digne de ce nom par souci d’efficacité : le temps que la décision du nouvel emplacement du recycleur soit prise, le chantier pour lequel il avait été déplacé aurait déjà été terminé… Alors que les conseils de quartier seraient voués à favoriser la libération de la parole citoyenne, l’interpellation des élus et le processus délibératif, ils sont en réalité soumis à un encadrement serré de la part de la majorité municipale. De la même manière, un riverain, excédé d’avoir été verbalisé en raison de difficultés à renouveler son abonnement de stationnement auprès du sous-traitant de la mairie, et se montrant un peu trop prompt à remettre en cause cette délégation de service publique et les moyens alloués aux services de la mairie concernés, est finalement invité par le maire lui-même à venir le voir lui et son adjoint à la fin de la réunion pour résoudre son problème, évacuant ainsi toute possibilité de discussion sur les causes de cette situation ubuesque.

Une avalanche…

Pourtant pour recueillir la parole de ses administrés, Nicolas Florian a de quoi faire. Certes Bordeaux n’utilise toujours pas le referendum local, mais au moment de sa prise de fonction en mars dernier, la ville compte huit conseils de quartier, des conseils de proximité (subdivisions concernant des fractions de ces quartiers, instaurées en 2016), huit commissions permanentes censées créer des projets et aider à la décision des conseils de quartier (chacune est rattachée à un conseil de quartier et subdivisée en groupes de travail), quatre conseils citoyens (créés par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014) qui concernent les quartiers dits « Politique de la ville » (Les Aubiers-Le Lac-Bacalan, Grand Parc, Saint Michel-Carle Vernet et La Benauge) et dont le rôle est de participer au pilotage des Contrats de Ville (réalisation de projets urbains via un contrat entre l’Etat, les collectivités territoriales et leurs partenaires, dans le but de lutter contre la dévalorisation de certaines zones de la ville), et de formuler des propositions de projet pour leur quartier. À cela s’ajoutent neuf conseils consultatifs : conseil de la diversité (réflexion sur l’interculturalité et lutte contre les discriminations), conseil culturel (élaboration de la stratégie culturelle), conseil local de santé (promotion de la santé à partir de thématiques prioritaires), conseil ville et handicaps (enjeux autour de la vie des personnes handicapées dans la ville), conseil de la nuit (stratégie de développement de la vie nocturne sur Bordeaux), conseil numérique (réflexion sur un numérique « au service du citoyen »), conseil des entrepreneurs de Bordeaux (valorisation du secteur économique bordelais et consolidation des liens entrepreneurs-mairie), conseil municipal des enfants (élèves de CM1 et CM2) et conseil des jeunes (adolescents et jeunes adultes de 15 à 25 ans), les deux derniers ayant en sus une visée clairement éducative.

…bien encadrée !

L’offre participative est donc foisonnante à Bordeaux mais son impact demeure très relatif, les divers avis, projets et recommandations émis par les commissions permanentes des quartiers, par les conseils consultatifs ou par les conseils citoyens n’ayant aucun caractère contraignant. Les conseils de quartier sont cantonnés à un registre purement pratique, présentés comme des « réunions d’information » sur le site de la mairie, lors desquels chaque citoyen et citoyenne est invité à poser ses questions aux élus présents. Plus qu’une fonction participative, ils assurent en réalité une rationalisation de l’administration locale par un maillage de la ville en sorte de « guichets » où les habitants viennent chercher un contact plus direct avec les élus. Les modalités de composition des différents conseils mettent en évidence les limites de l’exercice, en interrogeant notamment la légitimité des « représentants » : les membres des commissions permanentes (au nombre de 40) sont pour moitié seulement tirés au sort, et pour l’autre moitié nommés par la mairie sur proposition du maire-adjoint de quartier parmi les volontaires et ceux que la communication de la ville appelle les « personnalités qualifiées », faisant ainsi la part belle à la cooptation d’acteurs potentiellement proches du pouvoir municipal. On retrouve le même mécanisme pour les conseils citoyens : sur 30 membres, 20 représentants des habitants du quartier (10 tirés au sort, 10 volontaires) et 10 représentants des « acteurs locaux » (associations, artisans, parents d’élèves, commerçants, etc.) dont on suppose faute de précision qu’ils font là encore l’objet d’une sélection de la mairie. Parmi les conseils consultatifs, le cas du conseil de la nuit est emblématique : si sa composition peut laisser penser à une certaine volonté d’ouverture et de représentativité avec cinq commissions thématiques (vie nocturne, aménagements, culture et loisirs, économies de la nuit, usagers de la nuit) et l’intégration de 150 membres « partenaires » issus des réseaux associatifs, institutionnels et économiques, censés représenter l’ensemble des acteurs concernés, son conseil restreint, lui, se compose uniquement d’élus de la ville, de directeurs de services et de la direction de la communication… Idem pour le conseil culturel censé embrasser la diversité du paysage culturel bordelais: ses 40 membres sont exclusivement nommés par le maire de Bordeaux, et on peut songer à la délicate position des associations présentes dans ce conseil culturel lorsqu’elles-mêmes dépendent en partie du financement municipal. Or, si la loi est relativement contraignante quant à la composition et aux modalités de fonctionnement des conseils citoyens, celle instaurant les conseils de quartier laisse le premier édile libre d’en établir les modalités de fonctionnement. La mainmise de la mairie sur ses conseils découle donc bel et bien d’un choix politique et non de l’obéissance à une injonction institutionnelle et juridique.

La démocratie participative « pour le bonheur des gens »

Budget participatif contre élaboration démocratique du budget

Le néo-édile aura été vite en besogne pour marquer de son sceau son unique année de mandat. Dès mars 2019 il lance une consultation sur le tracé du BHNS (Bus à Haut Niveau de Service) entre la Gare Saint-Jean et Saint-Aubin du Médoc (avec une participation assez faible de 166 personnes), puis enchaîne avec le lancement du très attendu budget participatif au printemps 2019, annonce la création d’une « Maison de la Parole » dès mars, qui devient officiellement l’ « Échoppe » (plus « couleur locale ») en juillet 2019, avec site Internet ad hoc https://debats.bordeaux.fr/, où l’on est invité depuis très récemment à soumettre des propositions de débats qui seraient ensuite organisés dans l’Échoppe (une dizaine de contributions pour l’instant, concernant essentiellement les transports), et entame fin septembre une consultation sur le stationnement dans le quartier Chartrons Nord/Bassins à flot. Nicolas Florian a aussi instauré l’avant conseil municipal (qui a eu lieu pour la première fois le 3 juillet 2019, cinq jours avant le conseil municipal du 8 juillet), réunion ouverte pour l’instant sous sa forme expérimentale aux seuls membres des commissions permanentes (l’ouverture à l’ensemble des bordelais est envisagée à terme, mais sous forme de candidature préalable, ce qui en limitera fortement la portée). A cette occasion, il a été proposé aux participants de discuter deux des 88 (!) délibérations à l’ordre du jour du conseil municipal à venir, celle sur le lancement de la concertation autour du projet urbain des barrières et boulevards et celle concernant l’a création de l’Échoppe, le tout aboutissant à une série de mesurettes essentiellement cosmétiques. Le budget participatif constituait une grande première pour la ville de Bordeaux : la mairie mettait à disposition des citoyens une enveloppe de 2,5 millions d’euros (soit 1,65% du budget d’investissement de la ville, et environ 10€ par habitant, ce qui reste très modeste) pour réaliser une quarantaine de projets en lien avec le développement durable et servant l’intérêt général, proposés puis choisis par les citoyens eux-mêmes. L’élaboration des propositions est le fait d’individus isolés, ne procède d’aucune démarche collective et pédagogique émanant de la « base » (par exemple à l’échelle des comités de quartiers) et réfléchissant aux besoins réels des habitants, que supposerait pourtant la mise en place d’un budget réellement démocratique. Ici encore, l’opération est strictement encadrée puisqu’une première phase de tri intervient après dépôt des projets, réalisée par les services de la mairie après évaluation de leur faisabilité et de leur coût. Parmi les 417 propositions initiales, 134 sont finalement retenues et soumises au vote des bordelaises et bordelais, ceux-ci devant indiquer les trois projets ayant leur préférence (ils seront un peu plus de 13 000 à voter, chiffre modeste en comparaison des 252 000 habitants de la ville). La majorité municipale n’hésite pas à utiliser le budget participatif pour légitimer sa politique et communiquer à peu de frais sur ses activités en livrant pas moins de 11 contributions, dont 10 feront partie des projets lauréats (!) On compte également parmi les projets vainqueurs ceux de l’attachée du groupe EELV à la mairie et celui d’un ancien conseiller municipal PCF (qui en a déposé deux autres, accroissant ainsi la part des acteurs institutionnels dans le processus citoyen. Arguant du bon sens, Nicolas Florian s’arrange d’ailleurs avec les règles qu’il a lui-même établies en proclamant au conseil municipal suivant les résultats que certains projets qui lui semblent intéressants seront certainement repêchés au prétexte qu’il serait dommage de se passer de bonnes idées. Certains contributeurs transgressent cependant également les règles et utilisent l’exposition offerte par le site du budget participatif pour donner une publicité à certaines revendications comme la gratuité dans les transports de la métropole (ce qui n’est pas du ressort de la mairie), des moyens pour l’éducation politique populaire ou encore l’utilisation du referendum local à Bordeaux Métropole.

Rester sagement « à sa place »

La majorité municipale a parfaitement su utiliser le sujet de la démocratie participative en termes de marketing politique, qui laisse apparaître un glissement de la notion de citoyenneté, jusqu’à créer le rendez-vous des « Participiales » en 2012, 2013 et 2016, véritable fête de la participation, mélange de colloques, débats, repas conviviaux et soirées festives, pour célébrer une démocratie ludique, dynamique et éternellement « modérée », à l’image de la ville de Montesquieu et Montaigne fantasmée par la droite. Par opposition, la communication municipale a ainsi pu qualifier la démocratie directe de « toujours dangereuse et antidémocratique », concevant le tandem démocratie participative-représentative comme un « mariage heureux », car permettant de déboucher sur l’ « expression d’une volonté partagée ». La démocratie participative devient instrument de pacification et de dialogue, un véritable tiers-lieu où se résorbe immanquablement le conflit et s’opère la réconciliation entre les contraires puisque l’on peut enfin y comprendre « les « bonnes raisons » de l’autre ». Il est intéressant de noter à ce propos que le document précédemment cité produit en 2013 par la DGA (Direction Générale de l’Aménagement) de la Ville de Bordeaux (« 2030 : vers le Grand Bordeaux ») associe dans un chapitre intitulé « Construire la ville ensemble » les ateliers participatifs organisés d’Agora (élaboration du futur plan d’urbanisme) et la lutte contre les discriminations (évocation du conseil de la Ville-Handicap et du conseil de la diversité), aspect qu’on retrouve avec « La fabrique du citoyen », sorte de programmation de conférences, ateliers, et animations lancée suite aux attentas de 2015, où il est question d’égalité, de lutte contre la discrimination, mais jamais du rôle politique dudit citoyen. De la même manière, le site de la mairie opère systématiquement dans sa description des prérogatives et du fonctionnement des conseils de quartiers la distinction entre « habitant » et « acteur », actant la division du corps bordelais entre citoyens passifs, simple usagers de l’espace, et citoyens actifs, acteurs économiques de la cité.

La démocratie participative à la sauce Florian est donc un simulacre servant avant tout des objectifs publicitaires, reproduisant les structures de représentation et de domination qu’elle est pourtant censée corriger, et ne permettant pas aux citoyens d’être réellement à l’initiative. Vivement 2020…

Pâquerette Gracile

Illustration; La France reçoit de Louis XVIII la Charte Constitutionnelle, Palais du Louvre, salle des séances.

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